Yhteiskunnan varautumista kehitettiin Suomessa toisen maailmansodan jälkeisinä vuosikymmeninä niin sanotun totaalisen maanpuolustuksen kautta. Termiä pidettiin liian yksipuolisena, joten tilalle otettiin kokonaismaanpuolustuksen käsite. Kokonaismaanpuolustuksessa oli edeltävää mallia laaja-alaisempi lähestymistapa, ja siitä tuli viime vuosikymmeniksi Suomen varautumisen perusperiaate.
Sen määrittämän lähestymistavan kautta Suomi on kehittänyt ja ylläpitänyt varautumisen perusteita. Tärkeitä alkuajan merkkipaaluja kehityksessä olivat esimerkiksi vuonna 1958 säädetyt väestönsuojelulaki (438/1958) ja laki varmuusvarastoista (531/1958), jotka olivat osaltaan vastaus yhteiskunnan laaja-alaisen varautumisen tarpeeseen.
Väestönsuojelulain myötä tulivat väestönsuojelujohtajakurssit (Teli-suojelukurssit), joita ensimmäisen kerran järjestettiin vuonna 1959. Väestönsuojelujärjestön ja puolustustaloudellisen suunnittelukunnan yhteisesti tekemän esityksen perusteella teollisuus ryhtyi omin toimenpitein kohottamaan yritysten suojeluvalmiutta.
Teollisuuden Keskusvaliokunta perusti samana vuonna Teollisuuden ja liike-elämän väestönsuojelun johtokunnan (Teli-johtokunta). Teli-johtokunnan toimiala laajentui poikkeusolojen väestönsuojelusta yrityksen kokonaissuojeluksi.
Vuonna 1976 Teli-johtokunta sisällytti koulutusohjelmaan yhä enemmän normaaliaikojen suojelu- ja turvallisuuskoulutusta. Mukaan tulivat muun muassa suojelujohtaja-, vartiointi- ja tietojensuojelukurssit. Tällöin syntyi käsite kokonaissuojelu, jonka pohjalta kehittyi myöhemmin kokonaisturvallisuus ja yritysturvallisuuden malli.
Kokonaisturvallisuus yhteistoimintamallina varautumisessa
Kokonaisturvallisuusajattelulla on pitkä perinne Suomessa. Se on vakiinnuttanut asemansa Suomessa sekä käsitteenä että toimintamallina. Kokonaisturvallisuus näyttäytyy muun muassa selonteoissa, strategioissa ja lainvalmisteluasiakirjoissa.
Kokonaisturvallisuus tarjoaa Suomen kokoiseen maahan hyvät puitteet tarkastella yhteiskunnan turvallisuutta laaja-alaisesti kaikki oleelliset osa-alueet huomioon ottaen sekä hyödyntämällä eri tahoilla oleva tieto, taito ja resurssit kustannustehokkaalla ja tarkoituksenmukaisella tavalla, korostaen yhteistyön merkitystä.
Kokonaisturvallisuus ei terminä juurikaan esiinny lainsäädännössä, mutta varsinkin viime vuosina sitä on käytetty melko laaja-alaisesti muun muassa hallitusten esitysten perusteluissa. Kokonaisturvallisuuden sisällölle sinänsä on olemassa vankka ja laaja-alainen säädöspohja.
EU:ssa kokonaisturvallisuus ei näyttäydy sellaisenaan terminologisesti, mutta unionin strategioista ja päätöksistä on nähtävissä, että näkökulma on viime vuosina mennyt kohti yhä laaja-alaisempaa ja kokonaisvaltaisempaa turvallisuusajattelua. Lisäksi on korostettu erityisesti jäsenvaltioiden yhteistyötä turvallisuuden eri sektoreilla.
EU:lla on lukuisia strategioita eri kokonaisturvallisuuden osa-alueille, kuten kyberturvallisuuteen, järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan, hybridiuhkiin ja pakolaisvirran hillintään. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen on oikeuskäytännössään puolestaan jättänyt valtioille verrattain laajan harkintavallan yleisen hätätilan, ja siten poikkeusolojen määrittelyyn.
Resilienssi vahvemmin mukaan
Viime vuosina osaksi kokonaisturvallisuutta on otettu vahvemmin myös resilienssi, joka on korostunut yhä enemmän turvallisuuspolitiikan keinona ja päämääränä. Termiä resilienssi käytetään osin samassa merkityksessä kuin termiä kriisinkestävyys. Kokonaisturvallisuuden yhteydessä resilienssillä yksilöiden ja yhteisöjen kykyä ylläpitää toimintakykyä muuttuvissa olosuhteissa sekä valmius kohdata häiriöitä ja kriisejä sekä palautua niistä.
Resilientisti toimiva yhteiskunta sekä edellyttää että edistää eri toimijoiden yhteistoimintakykyä. Alusta asti kokonaisturvallisuuden piiriin on nähty kuuluvan varautuminen, häiriötilanteiden hallinta ja niistä toipuminen. Näistä resilienssi kytkeytyy suoraan kahteen jälkimmäiseen vaiheeseen. Valtion, yhteiskunnan ja yksilöiden resilienssin edistäminen puolestaan voidaan nähdä erottamattomana osana varautumispolitiikkaa.
Nykyisellään varautuminen toteutetaan kokonaisturvallisuuden käsitteen kautta, joka on vähitellen korvannut aiemmin käytössä̈ olleen kokonaismaanpuolustuksen käsitteen. Keskeistä kokonaisturvallisuudessa on varautumisen toteuttaminen laaja-alaisen ja poikkihallinnollisen yhteistyön kautta. Häiriötilanteisiin varautuessa, ja niiden sattuessa, suomalainen yhteiskunta turvaa erikseen määritellyt elintärkeät toiminnot viranomaisten, elinkeinoelämän, järjestöjen ja kansalaisten yhteistoimintana.
Varautumisvelvoite koskee kaikki viranomaisia
Varautuminen näkyy lainsäädännössä esimerkiksi valmiuslain (1552/2011), pelastuslain (379/2011) ja muun erityislainsäädännön varautumisvelvoitetta koskevana sääntelynä. Valmiuslaissa säädetään valtion sisäisistä, Suomen viranomaisten toimivaltuuksista poikkeusolojen aikana väestön turvallisuuden ja elinmahdollisuuksien sekä yhteiskunnan toimivuuden varmistamiseksi. Valmiuslainsäädännöllä pyritään varmistamaan väestön turvallisuus ja elinmahdollisuudet sekä yhteiskunnan toimivuus poikkeusoloissa.
Valmiuslain 12 §:n mukaan valtioneuvoston, valtion hallintoviranomaisten, valtion itsenäisten julkisoikeudellisten laitosten, muiden valtion viranomaisten ja valtion liikelaitosten sekä kuntien, kuntayhtymien ja muiden kuntien yhteenliittymien tulee valmiussuunnitelmin ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisvalmisteluin sekä muilla toimenpiteillä varmistaa tehtäviensä mahdollisimman hyvä hoitaminen myös poikkeusoloissa.
Varautusmisvelvoite koskee kaikkia viranomaistasoja keskus-, alue- ja paikallishallinnossa. Viranomaisten on varauduttava poikkeusoloihin tekemällä valmiussuunnitelmia ja valmistelemalla etukäteen poikkeusolojen toimintaansa.
Organisaation toimintakyky poikkeusoloissa on riippuvainen muun muassa henkilöstön varaamisesta ja kouluttamisesta poikkeusolojen tehtäviin. Lisäksi on tehtävä ulkoisia järjestelyjä kuten toimitilojen ja niiden tietoliikenneyhteyksien suunnittelua sekä hälytysjärjestelmän luominen. Eri viranomaisten välille on solmittava yhteistoimintakanavat ja varauduttava poikkeusolojen tiedottamiseen omalla toimialalla.
Varautumista johtaa ja valvoo valtioneuvosto sekä kukin ministeriö toimialallaan. Kukin ministeriö yhteensovittaa varautumista omalla toimialallaan. Valmiuslainsäädäntöön kuuluu myös puolustustilalaki (1083/1991). Lisäksi eräillä aloilla on säädetty poikkeusoloja koskevia säännöksiä.
Sotilaallinen huoltovarmuus
Huoltovarmuudella tarkoitetaan väestön toimeentulon, maan talouselämän ja maanpuolustuksen kannalta välttämättömän kriittisen tuotannon, palvelujen ja infrastruktuurin turvaamista vakavissa häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Sotilaallinen huoltovarmuus tarkoittaa alakäsitteenä huoltovarmuustoimenpiteitä, joilla pyritään turvaamaan erityisesti maanpuolustuksen kannalta välttämätöntä tuotantoa, tuotantokykyä, palveluja ja infrastruktuuria.
Sotilaallinen huoltovarmuus kytkeytyy erottamattomasti lähes kaikilla yhteiskunnan alueilla tehtävään huoltovarmuustyöhön. Esimerkkinä voidaan todeta, että Puolustusvoimat osallistuu kaikkien huoltovarmuusorganisaatiossa toimivien sektorien ja poolien työhön.
Sotilaallisella huoltovarmuudella turvataan Puolustusvoimien kriittisten järjestelmien toimintakyky kaikissa oloissa. Sodan ajan puolustuskyky perustuu suurelta osin muualta yhteiskunnasta saataviin resursseihin. Sotilaallisen huoltovarmuuden turvaaminen edellyttää, että sotilaallinen varautuminen ja siviiliyhteiskunnan häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin varautuminen yhteensovitetaan sekä yhteistyötä Huoltovarmuuskeskuksen ja muiden huoltovarmuustoimijoiden kanssa tiivistetään.
Keskeisimmät huoltovarmuutta koskevat säännökset ovat laissa huoltovarmuuden turvaamisesta (1390/1992) ja valtioneuvoston päätöksessä huoltovarmuuden tavoitteista (1048/2018). Huoltovarmuustyön lainsäädännöllinen perusta määritetään huoltovarmuuslaissa. Huoltovarmuuslain painopiste on ennakoivissa toimenpiteissä. Laki kohdistaa velvoitteita vain viranomaisille, mutta rakentaa yhteistyöpuitteet viranomaisten ja elinkeinoelämän välille.
Perinteisesti huoltovarmuussäädökset ovat tähdänneet välttämättömien toimintojen turvaamiseen poikkeusoloissa. Vasta 2000-luvulla näkökulmaa on määrätietoisesti avarrettu poikkeusoloista kattamaan myös normaaliolojen häiriötilanteita.
Tämä huoltovarmuuden käsitteen laajentaminen on periaatteellisesti merkittävä muutos. Käsitteen ja lain soveltamisalan piiriin kuuluvat nykyisin poikkeusolojen rinnalla myös normaaliolojen vakavat häiriöt. Tämän lisäksi laissa nykyisin oleva huoltovarmuuden määritelmä korostaa kriittisten teknisten järjestelmien toimivuutta.
Kehittämistarpeita
Poikkeustilanteissa viranomaisilta edellytetään nopeita ratkaisuja ja toimintaa tilanteen haltuun ottamiseksi. Viranomaisilla on oltava riittävät toimivaltuudet ja resurssit jo normaalioloissa voidakseen toimia ennaltaehkäisevästi ja vastata häiriötilanteisiin ennen kuin ne eskaloituvat.
Kansallisen turvallisuuden vaikutusten arvioinnissa korostettiin, että nykyiset hallintorakenteet eivät riittävästi kohtaa turvallisuusympäristöä ja sieltä esiin nousevia monitahoisia uhkakuvia. Kysymysten asianmukainen huomioiminen päätöksenteossa vaatii nykyistä pitkäjänteisempää, yhtenäisesti resursoitua ja poliittisesti johdettua turvallisuusjohtamisen prosessia osana valtion johtamista.
Kokonaisturvallisuuteen vaikuttavien lainsäädäntöhankkeiden haasteena on, että lainvalmistelu keskittyy yksittäiseen ministeriöön. Mittavien lakihankkeiden, kuten valmiuslain, valmistelu ja arviointi edellyttää laaja-alaisuutta sekä sitoutumista hallituskausien ylitse tehtävään työhön. Lainvalmistelun lisäksi on tärkeää huomioida toimeenpano.