Jyri Paasonen

#Poliisihallitus

Blogi

Kuinka yksityistä turvallisuusalaa valvotaan?

by
Kommentit pois päältä artikkelissa Kuinka yksityistä turvallisuusalaa valvotaan?

Hiekka tiimalasissa on valumassa loppuun, kun yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain elinkeinolupaa koskeva kahden vuoden siirtymäaika on päättymässä kuluvan vuoden vaihteeseen. Elinkeinolupien laajenemisen myötä on herännyt keskustelua, että kuinka yksityisen turvallisuusalan valvonta toimii. Tarkastelemme yhdessä Vesa Ellosen kanssa tässä blogissa alan valvontaa ja sen sääntelyä.

Erityissäännelty toimiala

Ensinnäkin täytyy korostaa, että yksityinen turvallisuusala on Suomessa erityissäännelty toimiala. Toiminnan on oltava yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain ja muun voimassa olevan lainsäädännön mukaista.

On syytä huomata, että yksityisistä turvallisuuspalveluista annetussa laissa säädetään nimenomaisesti turvallisuuteen liittyvien tehtävien suorittamisesta. Niin sanottujen oheistehtävien suorittamiseen yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain mukainen valvontavastuu ei ulotu; niihin sovelletaan mahdollisesti muuta voimassa olevaa lainsäädäntöä.

Valvonnan jaottelusta

Yksityisen turvallisuusalan valvontaa voidaan jaotella esimerkiksi valvonnan suorittajan, valvonnan kohteen ja valvonnan ajoituksen perusteella. Tämä viitekehys voidaan nähdä myös yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain säännösten taustalla. Jaottelu voidaan havaita säännösten asiasisällön lisäksi lain rakenteesta. Viitekehystä ei tosin mainita lain esitöissä.

Tarkasteltaessa yksityisten turvallisuuspalveluiden valvontaa valvonnan suorittajan perusteella, voidaan tehdä karkea jaottelu viranomaisvalvontaan ja omavalvontaan. Valvonnan kohteita ja samalla omavalvonnan suorittajia ovat: työntekijän asemassa usein olevat vartijat ja järjestyksenvalvojat sekä turvasuojaajat, työnantajan asemassa olevat turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijat, varauksin turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan palveluksessa esimiesasemassa olevat henkilöt, vastaavat hoitajat ja yksityisistä turvallisuuspalveluista annetussa laissa erityissäännöksin säädellyt kouluttajat. Valvonnan ajoituksen perusteella valvonta voidaan puolestaan jaotella ennakolliseen, ajantasaiseen ja jälkikäteiseen valvontaan.

Omavalvonnasta

Omavalvonta on järjestetty yksityisistä turvallisuuspalveluista annetussa laissa kolmeen erilaiseen tehtäväkokonaisuuteen tai valvonnan tasoon:

  1. Elinkeinoluvan haltijalle (työnantaja) on säädetty vastuita.
  2. Vastaavalle hoitajalle on nimenomaisesti säädetyt tehtävät ja toimivaltuudet.
  3. Vartijat, järjestyksenvalvojat, turvasuojaajat (työntekijät) ja kouluttajat ovat henkilökohtaisessa vastuussa omista toimenpiteistään.

Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetussa laissa vähäisemmälle huomiolle ovat jääneet työnjohto-oikeutta käyttävät, elinkeinoluvan haltijan palveluksessa olevat toimihenkilöt ja/tai muut esimiesasemassa olevat henkilöt. Heidän vastuuasemansa järjestyy lähinnä yleisten työoikeudellisten säännösten perusteella.

Elinkeinoluvan haltijat ovat vastuussa toiminnan yleisistä edellytyksistä. Toiminnan lainmukaisuudesta yritystasolla ja työnantajan puolelta yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain säännöksiin liittyen vastaa vastaava hoitaja. Samalla kyse on alan omavalvonnan lakisääteisestä järjestämisestä. Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan vastaavan hoitajan keskeinen tehtävä on toimia yhdyshenkilönä valvontaviranomaisille, eli toisin sanoen toimia linkkinä omavalvonnan ja viranomaisvalvonnan välillä.

Vartijat, järjestyksenvalvojat ja turvasuojaajat ovat vastuussa omista teoistaan. Virheellisesti suoritetut toimenpiteet tai esimerkiksi voimakeinojen käytön liioitteleminen voi johtaa henkilökohtaisten hyväksymisten peruuttamiseen. Kyseessä on ensisijaisesti asiakaspalvelutehtävä. Koska tehtävissä voidaan puuttua muiden ihmisten perusoikeuksiin (toimivaltuudet ja voimainkäyttöoikeus), on vartijoiden ja järjestyksenvalvojien tarkasti hallittava sanojaan ja tekojaan. Usein unohtuva asia on myös se, että esimerkiksi väkivaltainen käyttäytyminen myös vapaa-ajalla voi johtaa työtehtävän edellytyksenä olevien henkilökohtaisten hyväksymisien peruuttamiseen.

Yksityisen turvallisuusalan viranomaisvalvonta

Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain viitekehyksessä ennakollista viranomaisvalvontaa on säädetty lähinnä turvallisuusalan elinkeinolupaa ja vastaavaa hoitajaa koskevassa 6 luvussa. Luku sisältää myös keskeisiä ennakollisen, ajantasaisen ja jälkikäteisen valvonnan työvälineitä koskevan sääntelyn.

Näitä välineitä ovat luvanhaltijan velvollisuus ilmoittaa keskeisistä muutoksista (muutosilmoitus), toimeksiantosopimusten tekemistä ja säilyttämistä koskeva velvollisuus, tehtävien suorittamista koskevat säännökset, velvollisuus ylläpitää ajantasaisia henkilöstö- ja työvuorotiedostoja ja toimintaohjeiden antaminen.

Myös omavalvonnassa keskeistä vastaavaa hoitajaa koskeva sääntely on keskitetty kyseiseen lukuun. Sen sijaan henkilökohtaisia hyväksymisiä (vrt. ennakollinen viranomaisvalvonta) koskevat säännökset on sisällytetty eri yksityisten turvallisuuspalvelujen toimialoja koskeviin lukuihin 2–5. Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 7 luvussa säännellään ajantasaista ja jälkikäteistä viranomaisvalvontaa.

Yksityisen turvallisuusalan toimijat ovat poliisin erityisessä valvonnassa. Jos omavalvonta pettää, seurauksena voi olla viranomaisvalvontaan liittyvät toimenpiteet. Varsinaista viranomaisvalvontaa koskevat säännökset on koottu yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 6 ja 7 lukuun. Elinkeinoluvat, vastaavaksi hoitajaksi hyväksymiset ja järjestyksenvalvojakouluttajan sekä voimankäyttökouluttajan hyväksymiset myöntää ja tarvittaessa peruuttaa Poliisihallitus.

Vartijoiden, järjestyksenvalvojien ja hyväksymistä edellyttävissä turvasuojaustehtävissä toimivien hyväksynnän tehtäviinsä myöntää ja tarvittaessa peruuttaa poliisilaitos. Menettelyillä pyritään varmistamaan sekä alan yritysten, niiden johtajien, vastaavien hoitajien, osan kouluttajista ja työntekijöiden rehellisyys, luotettavuus ja sopivuus alan tehtäviin. Valvonnasta vastaa pääasiassa se viranomainen, joka myöntää ja tarvittaessa peruuttaa hyväksymisen tai luvan. Poliisilaitoksilla on alueellinen valvontavastuu toimialueellaan, kun Poliisihallituksella on toimivalta koko maassa.

Muu viranomaisvalvonta

On huomattava, että kuten muihinkin toimialoihin Suomessa, kohdistetaan myös yksityisen turvallisuusalan toimijoihin muiden viranomaisten valvontaa. Poliisin toimintaa alan valvojana ja muun muassa vartijoita ja järjestyksenvalvojia silloin, kuin heidän tehtävänsä sisältää julkiseen hallintotehtävään rinnastettavia tehtäviä, valvovat myös eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri. Mikäli jompikumpi katsoo lausunnossaan, että alan toimijan toimintatavoissa on huomautettavaa, on toimijan muutettava toimintamalliaan lausunnossa ohjattua vastaavaksi.

Lisäksi Opetushallitus valvoo alan koulutusta. Tietosuojavaltuutettu valvoo henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuutta ja ihmisten tietosuojaoikeuksien toteutumista. Yhdenvertaisuusvaltuutettu valvoo ihmisten yhdenvertaiseen kohteluun liittyviä asioita. Työturvallisuusviranomaiset valvovat puolestaan alan työntekijöiden työturvallisuuteen liittyviä asioita.

Alan lupamenettely

Sekä turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijoita että niissä työskenteleviä ihmisiä valvotaan omissa menettelyissään. Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan viranomaisvalvonnan ensimmäinen vaihe on elinkeinoluvan myöntämiseen liittyvä lupamenettely (ennakollinen valvonta).

Lupamenettelyllä pyritään varmistamaan se, että alalle tulee toimijoiksi ainoastaan luotettavia ja rehellisiä sekä muutoinkin alalle sopivia toimijoita, joilla on lisäksi riittävät taloudelliset edellytykset toimeksiantojen suorittamiselle.

Ennakollinen valvonta on poliisin rajalliset resurssit huomioiden välttämätöntä. Mikäli alalle hyväksyttäisiin toimijoiksi kaikki halukkaat, olisi ajantasaiseen valvontaan kohdennettava merkittävästi nykyistä enemmän resursseja.

Elinkeinoluvan haltijan valvonta

Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijaa valvotaan (lähes) ajantasaisesti tarkastamalla vuosi-ilmoituksia ja tekemällä toimipaikkojen tarkastuksia sekä muita ad-hoc tarkastuksia. 

Jälkikäteiseksi valvonnaksi voidaan määritellä elinkeinoluvan peruttaminen väliaikaisesti, määräajaksi tai kokonaan. Silloin jo tapahtuneen jatkuvan virheellisen toiminnan tai ääritapauksessa rikoksen vuoksi elinkeinolupa voidaan Poliisihallituksen toimesta peruuttaa. Jos työnantajan hyväksyminen peruutetaan, vartija, järjestyksenvalvoja tai hyväksymistä edellyttävissä tehtävissä turvasuojaaja eivät voi suorittaa tehtäviään niiden palveluksessa.

Alan toimijoiden valvonta

Henkilöiden, vastaavien hoitajien, vartijoiden, järjestyksenvalvojien, turvasuojaajien ja alan kouluttajien ennakollista valvontaa ovat henkilökohtaiset hyväksymiset, eräänlaiset kirjalliset toimintaluvat, joiden fyysinen tunnus on viranomaisen päätös tai kortti.

Ennakolliseksi, mutta ajantasaiseen valvontaan pyrkiväksi voidaan katsoa hyväksymisten uudistamiset määräajoin, pääsääntöisesti viiden vuoden välein. Menettely varmistaa sen, että poliisi tarkastaa ainakin alan toimijoiden rekisteritiedot hyväksymistä uudistettaessa. Hyväksymisten uudistaminen edellyttää toimijan rehellisyyden ja luotettavuuden sekä alalle soveltuvuuden jatkuvuutta.

Eräänlaiseksi ajantasaiseksi valvontamenettelyksi voidaan katsoa myös korttien kaksoiskappaleiden hakemista koskeva vaatimus silloin, kun toimija on suorittanut korttiin merkittäviä, voimankäyttövälineiden kantamiseen liittyviä koulutuksia.

Vastaava hoitaja on vastuussa siitä, että voimankäyttövälineitä ei anneta sellaisten vartijoiden tai järjestyksenvalvojien kantoon, joilta kertauskoulutukset ovat jääneet suorittamatta. Omavalvonnan valvominen poliisin toimesta voidaan katsoa erääksi ajantasaisen valvonnan muodoksi. Jälkikäteistä valvontaa ovat henkilökohtaisten hyväksymisten peruuttamiset määräajaksi tai kokonaan tai kirjallisten varoitusten antaminen.

Valvontaviranomaisen ohjaus

Valvonnan lisäksi poliisin tulisi antaa ohjausta. Vaikka ohjauksen laatua ei hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa perustella, tulisi Poliisihallituksen antaa alaisensa poliisihallinnon (poliisilaitokset) lisäksi ohjeita esimerkiksi vastauksien tai lausuntojen muodossa yksittäistapauksissa ohjausta pyytäville turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijoille ja muille alan toimijoille sekä kansalaisille.

Silloin, kun asia koskee rikosilmoitusta, tutkintapyyntöä tai kanteluun rinnastettavaa asiaa, Poliisihallitus ohjaa kansalaista kääntymään tilanteesta riippuen joko vastaavan hoitajan tai tapahtumapaikan poliisilaitoksen puoleen.

 

Blogi

Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan vastaava hoitaja – kenen palveluksessa hänen tulee olla?

by
Kommentit pois päältä artikkelissa Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan vastaava hoitaja – kenen palveluksessa hänen tulee olla?

Yksityisen turvallisuusalan lakiuudistuksen myötä vartioimisliikeluvasta luovuttiin tämän vuoden alussa. Uudistetussa yksityisistä turvallisuuspalveluista annetussa laissa säädetään turvallisuusalan elinkeinoluvasta, joka vastaa tosin pääsääntöisesti aiempaa vartioimisliikelupaa koskevaa sääntelyä. [1]

Uusi piirre elinkeinoluvassa on, että järjestyksenvalvontatoiminta tuli pääosin luvanvaraiseksi. Luvanvaraista on ansiotarkoituksessa tapahtuva ja toimeksiantosopimukseen perustuva järjestyksenvalvontatoiminta. Toimeksiantosopimukseen perustuva toiminta rajaa niin sanotun omajärjestyksenvalvonnan luvanvaraisuusvaatimuksen ulkopuolelle samoin kuin omavartiointi on vartioimisliiketoiminnassa. Lisäksi luvanvaraisuuden ulkopuolelle jätettiin kokoontumislain mukainen järjestyksenvalvonta eli jatkossakin erilaiset yhdistykset voivat hoitaa muun muassa yleisötilaisuuksissa järjestyksenvalvontaa.

Hyväksymistä edellyttävä turvasuojaustoiminta tuli myös lakiuudistuksen myötä elinkeinoluvan alaisuuteen. Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 2 §:n 15 kohdan mukaan hyväksymistä edellyttävällä turvasuojaustehtävällä tarkoitetaan sähköisten ja mekaanisten lukitusjärjestelmien, murtohälytysjärjestelmien ja kulunvalvontajärjestelmien asentamista, korjaamista tai muuttamista niihin kuuluvaa kaapelointityötä lukuun ottamatta. Käytännössä tämä tarkoittaa, että turvasuojaustoimintaa harjoittavien yrityksien, joilla on vähäisessäkin määrin edellä mainittuja tehtäviä tulee hakea turvallisuusalan elinkeinolupaa.

Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 114 §:n siirtymäsäännöksen mukaan järjestyksenvalvontatoimintaa tai hyväksymistä edellyttävää turvasuojaustoimintaa harjoittavien toimijoiden on voidakseen jatkaa toimintaansa haettava turvallisuusalan elinkeinolupaa vuoden 2018 loppuun mennessä.

Vastaavan hoitajan määritelmästä

Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 2 §:n 19 kohdan mukaan vastaavalla hoitajalla tarkoitetaan turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan palveluksessa olevaa henkilöä, joka vastaa siitä, että luvan haltijan toimintaa tai liikettä hoidetaan yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain mukaisesti. Lain perusteluiden mukaan vastaava hoitaja ei siten vastaa muiden elinkeinotoimintaa koskevien säännösten noudattamisesta liiketoiminnassa.

Vastaava hoitaja voi kuitenkin olla turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijana oleva luonnollinen henkilö (yksityinen elinkeinonharjoittaja) tai esimerkiksi osakeyhtiön toimitusjohtaja tai hallituksen jäsen. Näin henkilöllä voi olla sekä vastaavalle hoitajalle että turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijalle säädetyt velvollisuudet. Lisäksi henkilö voi samanaikaisesti olla myös käytännön työtehtäviä suorittava vartija, järjestyksenvalvoja tai turvasuojaaja. Yksinyrittäjällä tai pienellä yhtiöllä tilanne on yleensä juuri tällainen. Toinen tyypillinen tilanne on myös se, että vastaava hoitaja on työoikeudellisesti tarkasteltuna esimiesroolissa, kuten aluepäällikkönä tai kohde-esimiehenä. 

Vastaavan hoitajan palveluksessa oleminen

Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 74 §:n mukaan turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijalla on oltava palveluksessaan yksi tai useampi vastaava hoitaja, jolla on Poliisihallituksen myöntämä voimassa oleva hyväksyminen kyseisen turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan vastaavaksi hoitajaksi.

Yksityisistä turvallisuuspalveluista annettu laki jättää avoimeksi, että mitä palveluksessa olemisella tarkoitetaan. Lain perustelut on selvästi tarkoitettu ohjaamaan Poliisihallituksen lupaharkintaa, koska perusteluissa on todettu, että lupaviranomainen voi evätä vastaavan hoitajan hyväksymisen esimerkiksi silloin, jos on selvää, ettei henkilö tosiasiallisesti toimi turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan palveluksessa. Lisäksi perusteluissa on todettu, että ottaen huomioon vastaavan hoitajan keskeisen roolin yhdyshenkilönä valvontaviranomaisille, ei voida pitää asianmukaisena, että vastaavan hoitajan palvelut voitaisiin ostaa ulkoisena palvelutoimintana.

Lain perusteluissa on varsin kevyin perusteluin esitetty suositus siitä, että vastaavan hoitajan tehtäviä koskevia palveluita ei hankittaisi ulkoiselta palveluntarjoajalta. Perustelut eivät kuitenkaan sisällä ehdotonta kieltoa hankkia kyseisiä palveluita ulkopuoliselta. Lainsäätäjä ei ole myöskään katsonut tarkoituksenmukaiseksi enää nimenomaisesti säätää palveluksessa olemista vastaavan hoitajan hyväksymisen edellytykseksi lain 77 §:ssä.

Laki tai lain perustelut eivät sulje pois mahdollisuutta, että vastaava hoitaja hyväksyttäisiin hoitamaan vastaavan hoitajan tehtävää, vaikka hän ei olisi palkkasuhteessa turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijaan. Palveluksessa olemista ei ole määritelty työsuhteeksi muun muassa sen vuoksi, että elinkeinonharjoittajan toimiessa samalla vastaavana hoitajana hän ei ole työsopimuslain tarkoittamassa työsuhteessa omistamaansa ja hallinnoimaansa yhtiöön.

Ulkoistettu vastaava hoitaja

Poliisihallituksen suorittaman lupaharkinnan jälkeen olisi mahdollista, että vastaavana hoitajana toimisi turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan henkilöstöön kuulumaton henkilö esimerkiksi toimeksiantosopimukseen perustuen.

Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 76 §:ssä säädetyt vastaavan hoitajan toimivaltuudet eivät edellytä palveluksessa olemista, vaan oikeastaan lakisääteisenä ne päinvastoin mahdollistavat sen, ettei vastaavalla hoitajalla tarvitse olla työoikeudellista esimiesasemaa. Muiden vastaavalle hoitajalle säädettyjen tehtävien osalta turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan ulkopuolinen vastaava hoitaja voisi olla jopa objektiivisempi ja yhtiön johdosta riippumattomampi suorittamaan kyseen omaista tehtävää.

Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetussa laissa ei millään tavoin säädetä, että vastaavan hoitajan tehtävä tulisi olla kokopäivätyö. Lain perusteluissa puolestaan todetaan vastaavan hoitajan yleensä hoitavan myös muita tehtäviä ja vastaavana hoitajana toimimisen olevan sivutoiminen tehtävä. Näin ei pitäisi myöskään olla mahdotonta, että vastaavan hoitajan tehtäviä ammattimaisesti hoitava henkilö työskentelisi useamman kuin yhden turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan palveluksessa.

Vastaavan hoitajan hyväksymistä olisi kuitenkin haettava aina turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijakohtaisesti ja asiasta päätettävä aina tapauskohtaisesti. Poliisihallituksen lupaharkintaan vaikuttaa esimerkiksi se, mitä luvanvaraisia tehtäviä suoritetaan, kuinka paljon on toimeksiantoja, mikä on henkilöstön lukumäärä ja kuinka laajalla maantieteellisellä alueella toimitaan.

Esimerkiksi hyväksymistä edellyttävien turvasuojaustehtävien osalta, joissa toiminnan kohteiden oikeusturvan tarve vastaavan hoitajan tehtävien osalta on vähäinen ja tehtävä on enemmänkin hallinnollista, ei objektiivisesti arvioiden pitäisi olla esteitä sille, että vastaan hoitajan tehtäviä ammattimaisesti hoitavalla henkilöllä olisi samanaikaisesti useitakin turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijoita toimeksiantajana.

 

[1] Blogi pohjautuu minun ja Vesa Ellosen kirjoittamaan Yksityisen turvallisuusalan lainsäädäntö käytännössä -teokseen, jonka Tietosanoma julkaisee tämän syksyn aikana.