Viime aikoina olemme saaneet seurata mediasta hyvin ikäviä ja valitettavia yksityistä turvallisuusalaa koskevia tapauksia, joista on esitutkinnat käynnissä. On myös tärkeää tarkastella alaa laajemminkin, jotta vastaava ei pääse toistumaan, koska osa tapauksista osoittaa, että yrityksen omavalvonta on pettänyt eikä myöskään viranomaisvalvonta ole ollut riittävää.
Yksityisen turvallisuusalan lakiuudistus tuli voimaan 1.1.2017. Sen pääasiallisena tavoitteena oli lainsäädännön selkeyttäminen muun muassa keskittämällä yksityistä turvallisuusalaa koskeva lainsäädäntö pääsääntöisesti yhteen lakiin. Lisäksi turvallisuusalan elinkeinolupaa laajennettiin. Suomessa onkin tällä hetkellä noin tuhat turvallisuusalan elinkeinolupaa. Vartijakortteja on noin 16 800 ja järjestyksenvalvojakortteja noin 36 400. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että poliisien lukumäärä on noin 7 400.
Järjestyksenvalvojakorttien lukumäärästä täytyy huomioida, että huomattava osa järjestyksenvalvojiksi hyväksytyistä henkilöistä on suorittanut järjestyksenvalvojakortin muun muassa yhdistystoiminnan vuoksi, jolloin he käytännössä suorittavat järjestyksenvalvojan tehtäviä vain muutamia kertoja vuodessa.
Olen tehnyt alaan liittyen useita tutkimuksia viime vuosien aikana. Tapahtumien vuoksi haluankin tässä blogissa tuoda esille kyseisten tutkimusten tutkimustuloksia erityisesti mediassa keskustelluista aiheista. Tutkimukset perustuvat pääosin yksityisen turvallisuusalan lakiuudistuksen jälkeiseen lainopilliseen tutkimukseen ja alan toimijoille tehtyyn kyselytutkimukseen sekä rekisteriaineistoihin.
Toimivaltuuksista ja voimankäytöstä
Yksityisen turvallisuusalan toimijat pitivät toimivaltuuksiin tehtyjä muutoksia selvästi tärkeimpänä ja onnistuneimpana uudistuksena. He olivat tyytyväisiä nimenomaan toimivaltuuksien lisäämiseen, selkeyttämiseen ja järjestyksenvalvojan sekä vartijan toimivaltuuksien yhdenmukaistamiseen. Alan toimijat kokivat, että toimivaltuuksissa on kuitenkin myös kehitettävää.
Vartijan toimivaltuuksia pidettiin melko selkeinä, mutta toimivaltuuksien toimivuus jakoi alan toimijoiden mielipiteitä. He olivat myös tyytyväisiä, ettei vartijan poistamisoikeutta ole enää sidottu toimeksiantajan edustajan antamaan tuloksettomaan poistumiskehotukseen. Vartijan poistamisoikeuden alueellista ulottuvuutta on myös nykyään rajoitettu. Käytännössä rajoitus merkitsee sitä, että kauppakeskuksessa vartija voi poistaa henkilön yksittäisestä kaupasta, mutta ei kauppakeskuksen yleisistä tiloista. Lisäksi hyvänä uudistuksena pidettiin vartijan oikeutta estää henkilön pääsy vartioimisalueelle.
Tarpeellisena uudistuksena pidettiin myös sitä, että vartija voi tietyssä tilanteessa poliisimiehen ja kiinniotetun suostumuksella jättää kiinniotetun luovuttamatta poliisille sekä vapauttaa tämän viipymättä. Vartijan kiinniotto-oikeuteen liittynyt uudistus on kaksijakoinen. Toisaalta se on hyvä, koska poliisin saapuminen voi kestää kohtuuttoman kauan, jolloin vartija ei pysty hoitamaan työtehtäviään. Toisaalta, kun vartija voi vapauttaa henkilön, on todennäköistä, että henkilö menee seuraavaan kauppaan näpistämiset mielessään.
Yksityisellä turvallisuusalalla voimankäyttö on mahdollista, jos henkilö koettaa vastarintaa tekemällä vastustaa toimivaltuuden käyttämistä, niin silloin tarpeellisia ja puolustettavia voimakeinoja voidaan käyttää. Edellytyksenä on nimenomaan kohteen vastarinta, jolla tarkoitetaan fyysistä, aktiivista tai passiivista käyttäytymistä, jolla pyritään estämään vartijaa tai järjestyksenvalvojaa suorittamasta toimenpidettä. Passiivisella vastarinnalla tarkoitetaan esimerkiksi tilannetta, jossa vartija tai järjestyksenvalvoja on poistamassa henkilöä ja tämä heittäytyy veltoksi.
Lakiuudistuksessa järjestyksenvalvojan toimivaltuudet pysyivät lähes ennallaan. Järjestyksenvalvojalla ei ole enää velvollisuutta, vaan oikeus, estää henkilön pääsyä toimialueelleen tietyissä tapauksissa. Poistamisperusteita myös osin täsmennettiin. Uutena poistamisperusteena on oikeus poistaa toimialueelta henkilö, joka oleskelee siellä ilmeisen oikeudettomasti. Säilössäpito-oikeutta myös hieman rajoitettiin. Järjestyksenvalvoja sai myös oikeuden rikoksesta epäillyn kiinniottamiseen, joka vastaa pakkokeinolain mukaista yleistä kiinniotto-oikeutta. Järjestyksenvalvojan voimakeinojen käyttöä koskeva säännös vastaa nykyään vartijan vastaavaa säännöstä. Järjestyksenvalvojan toimivaltuudet ovat nykyään selkeämmät.
Järjestyksenvalvontatoiminnassa ongelmana on edelleen se, että on olemassa erilaisia järjestyksenvalvojia eri toimialueille, joiden toimivaltuudet eivät myöskään ole yhdenmukaiset. Lisäksi vartijan ja järjestyksenvalvojan toimivaltuudet ja toimenkuvat ovat nyt entistä lähempänä toisiaan. Ei liene suurta merkitystä sillä, onko vartijan tehtävä esimerkiksi kaupassa vartioida omaisuutta ja valvoa henkilöstön koskemattomuuden suojaamista sekä rikoksen paljastamista, jos kauppakeskuksessa toimii järjestyksenvalvoja, jonka tehtävänä on järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen sekä rikoksien ja onnettomuuksien estäminen.
On syytä kysyä, kuinka paljon vartijan ja järjestyksenvalvojan tehtävät tosiasiallisesti eroavat toisistaan. Oikeusturvan kannalta turvallisuustoimenpiteen kohteena olevan henkilön on käytännössä mahdotonta tietää, millä toimivaltuuksilla yksityisellä turvallisuusalalla milloinkin toimitaan. Tämän takia tehtävänimikkeiden yhdistäminen olisi suositeltavaa. Lainvalmistelija on perustellut erillään säilyttämistä tehtävien keskinäisellä erilaisuudella ja nimikkeiden vakiintuneisuudella. Historiallisista syistä perinteinen järjestyksenvalvoja voitaisiin säilyttää kokoontumislain mukaisissa tehtävissä. Muuten toiminta olisi elinkeinoluvan alaista ammattimaista toimintaa, jossa tehtäviä suoritettaisiin vartija-nimikkeellä, jolla olisi korkeammat koulutusvaatimukset.
Koulutuksesta
Mediassa on nostettu esiin etenkin alan korttikoulutukset ja niiden lyhyys. Ammatikseen alan töitä tekevistä merkittävä osa on kuitenkin suorittanut turvallisuusalan ammatillisen tutkinnon, ei pelkkiä korttikoulutuksia.Tutkintoja on uudistettu ja päivitetty kuitenkin melko hitaasti verrattuna alan kehittymiseen.
Yksityisen turvallisuusalan toimijat ovat pitäneet erityisesti koulutuksen lisäämistä ja kehittämistä tärkeänä. Vartijan ja järjestyksenvalvojan koulutuksen uudistaminen sekä lisääminen olivat yksityisen turvallisuusalan toimijoiden mielestä tarpeellisia. Turvasuojaajalla tulisi olla myös alan toimijoiden mielestä vähimmäiskoulutus. Sama asia nousi esille myös ennen lakiuudistusta tehdyssä tutkimuksessa.
On tärkeää, että alan keskeisille toimenkuville (vartija, järjestyksenvalvoja, turvatarkastaja ja turvasuojaaja) on omat tutkinnon osat tarjolla ammatillisessa koulutuksessa. Tämän lisäksi pitäisi olla riittävästi yleisiä tutkinnon osia, joita tarvitsee nykyään kaikissa turvallisuusalan työtehtävissä, kuten vuorovaikutusvalmiuksia, kirjallisia taitoja ja oikeudellista osaamista. Lisäksi pitäisi saada riittävät perustaidot riskienhallinnasta ja organisaatioiden turvallisuustoiminnasta.
Alan koulutuksen kehittämisen lähtökohtana tulisikin olla tieto siitä, minkälaisia valmiuksia alalla vaaditaan ja millaiset tavoitteet koulutuksella pitäisi olla. Nykyään koulutusjärjestelmä tarjoaakin hyvät mahdollisuudet jatkokoulutukselle perustutkinnon suorittamisen jälkeen. Koulutusjärjestelmän rakenteen yhtenäisyyteen tulisi kiinnittää huomiota. Lisäksi kynnys toimialalle tulolle ei saa olla liian korkea, koska yhtenä alan ongelmana on ollut soveltuvan työvoiman saaminen ja henkilöstön suuri vaihtuvuus. Olisikin tärkeää kehittää valtakunnallisesti soveltuvuuden arviointia alan tutkintokoulutuksiin.
Koulutusjärjestelmää kehittämällä henkilöstöä saataisiin sitoutumaan, kun heille pystyttäisiin tarjoamaan työn ohella tapahtuvaa monimuotoista ja joustavaa tutkintoon johtavaa koulutusta. Koulutusjärjestelmän tulisi vastata osaltaan myös alan kasvaneen roolin mukanaan tuomaan kysyntään ja vaatimuksiin.
Vartijoiden ja järjestyksenvalvojien kokema sekä tekemä väkivalta
Poliisin tietoon tullut vartijoihin ja järjestyksenvalvojiin kohdistuva väkivalta lisääntyi 2000-luvun alkupuolella, ja määrä on vakiintunut viime vuosina reiluun 2 500 tapaukseen vuodessa. Alan toimijat kokevatkin työväkivaltaa erittäin paljon. Suurin osa koetusta väkivallasta on loukkaavaa käytöstä ja väkivallalla uhkaamista, mutta myös potkimista ja lyömistä on kokenut jopa joka neljäs kyselytutkimukseen vastannut yksityisen turvallisuusalan toimija. Väkivallan kokemisen riski laskee selvästi ikääntymisen myötä. Henkilöillä, jotka työskentelevät esimerkiksi kauppakeskuksissa, sairaaloissa ja ravintoloissa, on suuri riski joutua fyysisen väkivallan kohteeksi.
Väkivallan kokemisesta ja riskistä huolimatta yksityisen turvallisuusalan toimijat eivät olleet kovin huolissaan siitä, että heihin kohdistuisi erilaisia väkivallan muotoja työtehtävissä. Tämä saattaa johtua siitä, että henkilöt ovat niin tottuneita väkivallan riskiin ja sen kokemiseen, että he ikään kuin pitävät sitä työhönsä kuuluvana elementtinä.
Tietoa järjestystä ylläpitävien henkilöiden väkivaltarikosepäilyistä on puolestaan vaikeampi saada valmiista tilastoista. Rikosilmoitukset vartijoiden tekemistä pahoinpitelyistä ovat järjestyksenvalvojia harvinaisempia. Aihetta koskevan tutkimuksemme perusteella vuosittain tietoon tulee noin 400–500 poliisin ilmoittamaa pahoinpitelytapausta, joissa epäiltynä on yksityisen turvallisuusalan toimija. Vaikuttaa siltä, että poliisin tietoon tuleva väkivalta liittyy pääsääntöisesti enemmän perinteiseen ravintoloiden järjestysvalvontaan kuin alan kasvun myötä voimakkaasti lisääntyneeseen vartiointitoimintaan esimerkiksi kauppakeskuksissa ja julkisissa tiloissa.
Rikosoikeudellisesta vastuusta ja suojasta
Yksityiselle turvallisuusalalle sovellettavan rikosoikeudellisen virkavastuun laajuus on avoin ja tulkinnallinen, koska lain perusteluissa on tyydytty vain toteamaan, että järjestystä ylläpitäviin henkilöihin on yleensä sovellettava rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Virkavastuuta on tulkittava suppeasti ja lain tarkoituksesta käsin.
Virkavastuu kytketään nimenomaan niihin tilanteisiin, joissa toimivaltuuksien yhteydessä käytetään julkista valtaa. Yksityisellä turvallisuusalalla virkavastuuta sovelletaan silloin, kun käytetään toimivaltuuksia. Virkavastuuta ei siis sovelleta, kun käytetään kaikille yksityishenkilöille kuuluvia oikeuttamisperusteita.
Rikosoikeudellisen virkavastuun vastapainona yksityisen turvallisuusalan työtehtävissä nautitaan erityisestä rikosoikeudellisesta suojasta, josta säädetään rikoslain 17 luvun 6 §:ssä. Yksityiselle turvallisuusalalle sovellettava rikosoikeudellinen suoja eroaa virkamiehen rikosoikeudellisesta suojasta, koska rikoslain 16 luvun 1–3 §:ää ei sovelleta yksityiseen turvallisuusalaan. Järjestystä ylläpitävän henkilön vastustamista koskeva säännös on suppeampi kuin virkamiehen väkivaltaista vastustamista koskeva säännös.
Yksityisen turvallisuusalan lakiuudistuksen lausuntokierroksella ja kuulemistilaisuuksissa yksityisen turvallisuusalan toimijat esittivät, että rikosoikeudelliseen virkavastuuseen ja suojaan tulisi kiinnittää huomiota. Lainsäätäjä ei kuitenkaan tehnyt mitään uudistuksia rikosoikeudelliseen virkavastuuseen tai suojaan, vaikka niihin liittyy useita ongelmia. Ylipäätään alan toimijat eivät ole käytännössä edes tietoisia siitä, kuinka virkavastuusäännöksiä sovelletaan, joten jo heidän oikeusturvansa kannalta asiaan pitäisi kiinnittää enemmän huomiota.
Yksityisen turvallisuusalan toimijoiden oikeusturvan parantamiseksi myös rikosoikeudellisen suojan tulisi määräytyä kuten virkamiehillä, koska yksityisellä turvallisuusalalla voidaan käyttää erityissäännösten nojalla julkista valtaa. Tätä ovat korostaneet niin yksityisen turvallisuusalan toimijat kuin tutkijat. Esimerkiksi Ruotsissa vartijan ja järjestyksenvalvojan rikosoikeudellinen suoja määräytyy vastaavin perustein kuin virkamiehen suoja. Tämä olisi perusteltu ratkaisu myös Suomessa, koska sääntelyn perusteissa käytetyt argumentit ovat yhtä päteviä niin yksityisen turvallisuusalan toimijoiden kuin viranomaisten kohdalla.
Valvonnasta
Alan lakiuudistuksen myötä aiemmasta vartioimisliikeluvasta luovuttiin ja tilalle tuli turvallisuusalan elinkeinolupa, jonka piiriin kuuluu myös järjestyksenvalvontatoiminta, joka tuli pääosin luvanvaraiseksi. Yksityisen turvallisuusalan toimijoiden mukaan suuri osa piti elinkeinoluvan laajentamista hyvänä ja tärkeänä asiana muun muassa juuri alan valvonnan kannalta. Elinkeinoluvan poikkeukset ja omavalvonta aiheuttavat kuitenkin alalla sekavuutta.
Hyväksymistä edellyttävä turvasuojaustoiminta tuli lakiuudistuksen myötä myös elinkeinoluvan alaisuuteen. Kameravalvontajärjestelmät jätettiin kuitenkin sääntelyn ulkopuolelle. Yksityisen turvallisuusalan toimijat kokevat, että kameravalvonta ja turvallisuusjärjestelmien suunnittelu tulisi ottaa elinkeinoluvan piiriin. Turvasuojausta koskeva sääntely koetaan epäselväksi ja käytännössä toimimattomaksi. Toisessa tutkimuksessa nousi myös esille, että valvontaviranomaiset eivät ole osanneet auttaa riittävästi lakiuudistukseen liittyvissä kysymyksissä, vaikka Poliisihallituksen yhtenä lakisääteisenä tehtävä on alan ohjaus.
Yksityisen turvallisuusalan viranomaisvalvontaa pidetään kuitenkin selkeämpänä lakiuudistuksen myötä, mutta alan toimijat myös katsovat siinä olevan edelleen kehittämistä, koska he mainitsivat yhdeksi tärkeimmistä lainsäädännön kehittämistarpeista elinkeinoluvan ja sen valvonnan sekä rikosoikeudellisen vastuun ja suojan. Alan toimijoiden mielestä elinkeinoluvan poikkeukset ja omavalvonta saavat aikaan epärehellistä ja sekavaa toimintaa. Viranomaisvalvontaa alan toimijat kaipaavat myös lisää. Alan toimijat ovat kuitenkin melko tyytyväisiä yksityisen turvallisuusalan ja viranomaisen välisen yhteistyön toimivuuteen sekä pitävät yksityistä turvallisuusalaa koskevia sanktioita riittävinä.
Valvontaviranomaisen resurssit valvoa yksityistä turvallisuusalaa eivät ole lisääntyneet siinä määrin kuin elinkeinolupien määrä on lisääntynyt, joten viranomaiset tarvitsisivat lisää resursseja valvontaan. Ylipäätään poliisilaitoksien suorittama valvonta on käytännössä hyvin vähäistä. Yksi syy tähän ovat vähäiset resurssit, mutta myös yksityisen turvallisuusalan ja sääntelyn vähäinen tuntemus vaikuttaa valvontaan. Apulaisoikeusasiamies on korostanut jo kymmenen vuotta sitten, että poliisin tulee panostaa yksityisen turvallisuusalan valvontaan.
Mitä tulevaisuudessa?
Yksityisellä turvallisuusalalla on ollut pitkä historia jo ennen kuin moderni poliisijärjestelmä luotiin yhteiskuntien teollistumisen myötä. Siten kyseessä ei ole mikään uusi ilmiö. Yksityinen turvallisuusala on kasvanut voimakkaasti viimeisten vuosikymmenien aikana. Mikäli alan kasvu ja kehitys jatkuu nykyisenlaisena, tulee alalla olemaan jatkossa entistä suurempi rooli yhteiskunnassa, koska ala tulee edelleen kasvamaan ja kehittymään. Yksityisen turvallisuusalan tärkeä rooli rikostorjunnassa ja turvallisuuden sekä järjestyksen ylläpitämisessä on maailmanlaajuisesti tunnustettu, kun alan toimijoiden ammattitaito ja läsnäolo ovat vähentäneet rikosten ja häiriökäyttäytymisen määrää useilla eri toimialueilla.
Suomalaisten ja kansainvälisten tutkimusten mukaan ihmiset suhtautuvatkin pääsääntöisesti hyvin positiivisesti alaan. Yksityisen turvallisuusalan ja viranomaisten yhteistyö on ollut toimiva tapa vastata turvallisuustarpeisiin eri toimialueilla. Suomessa on yksittäisten alaan liittyvien tapauksien myötä mediassa noussut keskustelua aika ajoin ennenkin. Meiltä on kuitenkin puuttunut poliittinen keskustelu, jota eri valtioissa on käyty.
Yksityisen turvallisuusalan yhtenä kasvun selitysteoriana on käytetty fiskaalista teoriaa, jossa korostetaan turvallisuusviranomaisten väheneviä resursseja. Turvallisuuden yksityistäminen ei kuitenkaan ole näin yksinkertaista, koska usein yksityistämisellä tarkoitetaan turvallisuuden ulkoistamista tai yksityisen ja julkisen välistä kilpailua. Suomessa ei ole perinteisiä turvallisuusviranomaisten tehtäviä yksityistetty. Turvallisuuden yksityistämisellä voi ollakin vakavia sosiaalisia seurauksia, jos kehitys ei ole hallittua ja tarkoituksenmukaista. Tästä on maailmalta olemassa useita esimerkkejä muun muassa vankeinhoidon alalta.
Täytyy korostaa, että ilman sisäisen turvallisuuden kokonaisnäkemystä on uhkana juuri se kehitys, joka on jo osittain toteutunut Suomessakin. Yksityinen turvallisuusala täyttää ne tarpeet, joihin viranomaiset eivät ole vastanneet. Tämän takia on tärkeää, että pystytään kyseenalaistamaan nykyisiä toimintakäytäntöjä. Tarvitaan myös erilaisia ratkaisuehdotuksia toimintoihin, jotka sitovat viranomaisten resursseja huomattavassa määrin.
On myös kriittisesti tarkasteltava sitä, mitkä tehtävät kuuluvat esimerkiksi lakisääteisesti poliisille ja mitkä tehtävät ovat ajautuneet poliisin hoidettavaksi. Yksityisen turvallisuusalan kehityksen seuraamiseksi ja ihmisten oikeusturvan sekä viranomaisvalvonnan tehostamiseksi on alaa koskevan tilastollisen tietopohjan kehittäminen myös tärkeää.
Tulevaisuudessa olisi tärkeää tarkastella myös sitä, mitkä toiminnot tulee jättää viranomaisten tehtäväksi ja mitä toimia yksityinen turvallisuusala voi jatkossa hoitaa. Tämä on ennen kaikkea perustuslaillinen kysymys. Tulevaisuudessa tulisi myös tutkia toimeksiantajien näkemyksiä ja valvontaviranomaisen näkemyksiä alan sääntelystä. Valvontaviranomaisen resurssit valvoa yksityistä turvallisuusalaa eivät ole lisääntyneet siinä määrin kuin elinkeinolupien määrä on lisääntynyt, joten viranomaiset tarvitsisivat lisää resursseja valvontaan.
Yksityisen turvallisuusalan lainsäädäntöä kehitettäessä on tärkeää varmistaa myös laadukas lainvalmistelu. Tämän takia yksityisen turvallisuusalan yhteiskunnallista roolia ja tehtäviä tulisi nyt tarkastella laajempana ja kattavampana kokonaisuutena, jotta muutaman vuoden päästä ei oltaisi taas samassa tilanteessa. Lisäksi puutteelliset tai riittämättömät lain vaikutusten arvioinnit sekä lain toimeenpanon vaatimien resurssien arvioinnit lisäävät yhteiskunnan kustannuksia. Lain implementointikustannukset kasvavat, elinkeinoelämän hallinnollinen taakka lisääntyy ja ihmisten oikeusturva heikkenee. Puutteellinen lainvalmistelun laatu johtaa sääntelyhäiriöiden lisääntymiseen. Tästä seuraa oravanpyörä, jossa lainsäädäntöä joudutaan vähän väliä uudistamaan, kuten yksityisellä turvallisuusalalla on käynyt 2000-luvulla.
