Hiekka tiimalasissa on valumassa loppuun, kun yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain elinkeinolupaa koskeva kahden vuoden siirtymäaika on päättymässä kuluvan vuoden vaihteeseen. Elinkeinolupien laajenemisen myötä on herännyt keskustelua, että kuinka yksityisen turvallisuusalan valvonta toimii. Tarkastelemme yhdessä Vesa Ellosen kanssa tässä blogissa alan valvontaa ja sen sääntelyä.

Erityissäännelty toimiala

Ensinnäkin täytyy korostaa, että yksityinen turvallisuusala on Suomessa erityissäännelty toimiala. Toiminnan on oltava yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain ja muun voimassa olevan lainsäädännön mukaista.

On syytä huomata, että yksityisistä turvallisuuspalveluista annetussa laissa säädetään nimenomaisesti turvallisuuteen liittyvien tehtävien suorittamisesta. Niin sanottujen oheistehtävien suorittamiseen yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain mukainen valvontavastuu ei ulotu; niihin sovelletaan mahdollisesti muuta voimassa olevaa lainsäädäntöä.

Valvonnan jaottelusta

Yksityisen turvallisuusalan valvontaa voidaan jaotella esimerkiksi valvonnan suorittajan, valvonnan kohteen ja valvonnan ajoituksen perusteella. Tämä viitekehys voidaan nähdä myös yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain säännösten taustalla. Jaottelu voidaan havaita säännösten asiasisällön lisäksi lain rakenteesta. Viitekehystä ei tosin mainita lain esitöissä.

Tarkasteltaessa yksityisten turvallisuuspalveluiden valvontaa valvonnan suorittajan perusteella, voidaan tehdä karkea jaottelu viranomaisvalvontaan ja omavalvontaan. Valvonnan kohteita ja samalla omavalvonnan suorittajia ovat: työntekijän asemassa usein olevat vartijat ja järjestyksenvalvojat sekä turvasuojaajat, työnantajan asemassa olevat turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijat, varauksin turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan palveluksessa esimiesasemassa olevat henkilöt, vastaavat hoitajat ja yksityisistä turvallisuuspalveluista annetussa laissa erityissäännöksin säädellyt kouluttajat. Valvonnan ajoituksen perusteella valvonta voidaan puolestaan jaotella ennakolliseen, ajantasaiseen ja jälkikäteiseen valvontaan.

Omavalvonnasta

Omavalvonta on järjestetty yksityisistä turvallisuuspalveluista annetussa laissa kolmeen erilaiseen tehtäväkokonaisuuteen tai valvonnan tasoon:

1. Elinkeinoluvan haltijalle (työnantaja) on säädetty vastuita.
2. Vastaavalle hoitajalle on nimenomaisesti säädetyt tehtävät ja toimivaltuudet.
3. Vartijat, järjestyksenvalvojat, turvasuojaajat (työntekijät) ja kouluttajat ovat henkilökohtaisessa vastuussa omista toimenpiteistään.

Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetussa laissa vähäisemmälle huomiolle ovat jääneet työnjohto-oikeutta käyttävät, elinkeinoluvan haltijan palveluksessa olevat toimihenkilöt ja/tai muut esimiesasemassa olevat henkilöt. Heidän vastuuasemansa järjestyy lähinnä yleisten työoikeudellisten säännösten perusteella.

Elinkeinoluvan haltijat ovat vastuussa toiminnan yleisistä edellytyksistä. Toiminnan lainmukaisuudesta yritystasolla ja työnantajan puolelta yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain säännöksiin liittyen vastaa vastaava hoitaja. Samalla kyse on alan omavalvonnan lakisääteisestä järjestämisestä. Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan vastaavan hoitajan keskeinen tehtävä on toimia yhdyshenkilönä valvontaviranomaisille, eli toisin sanoen toimia linkkinä omavalvonnan ja viranomaisvalvonnan välillä.

Vartijat, järjestyksenvalvojat ja turvasuojaajat ovat vastuussa omista teoistaan. Virheellisesti suoritetut toimenpiteet tai esimerkiksi voimakeinojen käytön liioitteleminen voi johtaa henkilökohtaisten hyväksymisten peruuttamiseen. Kyseessä on ensisijaisesti asiakaspalvelutehtävä. Koska tehtävissä voidaan puuttua muiden ihmisten perusoikeuksiin (toimivaltuudet ja voimainkäyttöoikeus), on vartijoiden ja järjestyksenvalvojien tarkasti hallittava sanojaan ja tekojaan. Usein unohtuva asia on myös se, että esimerkiksi väkivaltainen käyttäytyminen myös vapaa-ajalla voi johtaa työtehtävän edellytyksenä olevien henkilökohtaisten hyväksymisien peruuttamiseen.

Yksityisen turvallisuusalan viranomaisvalvonta

Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain viitekehyksessä ennakollista viranomaisvalvontaa on säädetty lähinnä turvallisuusalan elinkeinolupaa ja vastaavaa hoitajaa koskevassa 6 luvussa. Luku sisältää myös keskeisiä ennakollisen, ajantasaisen ja jälkikäteisen valvonnan työvälineitä koskevan sääntelyn.

Näitä välineitä ovat luvanhaltijan velvollisuus ilmoittaa keskeisistä muutoksista (muutosilmoitus), toimeksiantosopimusten tekemistä ja säilyttämistä koskeva velvollisuus, tehtävien suorittamista koskevat säännökset, velvollisuus ylläpitää ajantasaisia henkilöstö- ja työvuorotiedostoja ja toimintaohjeiden antaminen.

Myös omavalvonnassa keskeistä vastaavaa hoitajaa koskeva sääntely on keskitetty kyseiseen lukuun. Sen sijaan henkilökohtaisia hyväksymisiä (vrt. ennakollinen viranomaisvalvonta) koskevat säännökset on sisällytetty eri yksityisten turvallisuuspalvelujen toimialoja koskeviin lukuihin 2–5. Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 7 luvussa säännellään ajantasaista ja jälkikäteistä viranomaisvalvontaa.

Yksityisen turvallisuusalan toimijat ovat poliisin erityisessä valvonnassa. Jos omavalvonta pettää, seurauksena voi olla viranomaisvalvontaan liittyvät toimenpiteet. Varsinaista viranomaisvalvontaa koskevat säännökset on koottu yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 6 ja 7 lukuun. Elinkeinoluvat, vastaavaksi hoitajaksi hyväksymiset ja järjestyksenvalvojakouluttajan sekä voimankäyttökouluttajan hyväksymiset myöntää ja tarvittaessa peruuttaa Poliisihallitus.

Vartijoiden, järjestyksenvalvojien ja hyväksymistä edellyttävissä turvasuojaustehtävissä toimivien hyväksynnän tehtäviinsä myöntää ja tarvittaessa peruuttaa poliisilaitos. Menettelyillä pyritään varmistamaan sekä alan yritysten, niiden johtajien, vastaavien hoitajien, osan kouluttajista ja työntekijöiden rehellisyys, luotettavuus ja sopivuus alan tehtäviin. Valvonnasta vastaa pääasiassa se viranomainen, joka myöntää ja tarvittaessa peruuttaa hyväksymisen tai luvan. Poliisilaitoksilla on alueellinen valvontavastuu toimialueellaan, kun Poliisihallituksella on toimivalta koko maassa.

Muu viranomaisvalvonta

On huomattava, että kuten muihinkin toimialoihin Suomessa, kohdistetaan myös yksityisen turvallisuusalan toimijoihin muiden viranomaisten valvontaa. Poliisin toimintaa alan valvojana ja muun muassa vartijoita ja järjestyksenvalvojia silloin, kuin heidän tehtävänsä sisältää julkiseen hallintotehtävään rinnastettavia tehtäviä, valvovat myös eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri. Mikäli jompikumpi katsoo lausunnossaan, että alan toimijan toimintatavoissa on huomautettavaa, on toimijan muutettava toimintamalliaan lausunnossa ohjattua vastaavaksi.

Lisäksi Opetushallitus valvoo alan koulutusta. Tietosuojavaltuutettu valvoo henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuutta ja ihmisten tietosuojaoikeuksien toteutumista. Yhdenvertaisuusvaltuutettu valvoo ihmisten yhdenvertaiseen kohteluun liittyviä asioita. Työturvallisuusviranomaiset valvovat puolestaan alan työntekijöiden työturvallisuuteen liittyviä asioita.

Alan lupamenettely

Sekä turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijoita että niissä työskenteleviä ihmisiä valvotaan omissa menettelyissään. Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan viranomaisvalvonnan ensimmäinen vaihe on elinkeinoluvan myöntämiseen liittyvä lupamenettely (ennakollinen valvonta).

Lupamenettelyllä pyritään varmistamaan se, että alalle tulee toimijoiksi ainoastaan luotettavia ja rehellisiä sekä muutoinkin alalle sopivia toimijoita, joilla on lisäksi riittävät taloudelliset edellytykset toimeksiantojen suorittamiselle.

Ennakollinen valvonta on poliisin rajalliset resurssit huomioiden välttämätöntä. Mikäli alalle hyväksyttäisiin toimijoiksi kaikki halukkaat, olisi ajantasaiseen valvontaan kohdennettava merkittävästi nykyistä enemmän resursseja.

Elinkeinoluvan haltijan valvonta

Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijaa valvotaan (lähes) ajantasaisesti tarkastamalla vuosi-ilmoituksia ja tekemällä toimipaikkojen tarkastuksia sekä muita ad-hoc tarkastuksia. 

Jälkikäteiseksi valvonnaksi voidaan määritellä elinkeinoluvan peruttaminen väliaikaisesti, määräajaksi tai kokonaan. Silloin jo tapahtuneen jatkuvan virheellisen toiminnan tai ääritapauksessa rikoksen vuoksi elinkeinolupa voidaan Poliisihallituksen toimesta peruuttaa. Jos työnantajan hyväksyminen peruutetaan, vartija, järjestyksenvalvoja tai hyväksymistä edellyttävissä tehtävissä turvasuojaaja eivät voi suorittaa tehtäviään niiden palveluksessa.

Alan toimijoiden valvonta

Henkilöiden, vastaavien hoitajien, vartijoiden, järjestyksenvalvojien, turvasuojaajien ja alan kouluttajien ennakollista valvontaa ovat henkilökohtaiset hyväksymiset, eräänlaiset kirjalliset toimintaluvat, joiden fyysinen tunnus on viranomaisen päätös tai kortti.

Ennakolliseksi, mutta ajantasaiseen valvontaan pyrkiväksi voidaan katsoa hyväksymisten uudistamiset määräajoin, pääsääntöisesti viiden vuoden välein. Menettely varmistaa sen, että poliisi tarkastaa ainakin alan toimijoiden rekisteritiedot hyväksymistä uudistettaessa. Hyväksymisten uudistaminen edellyttää toimijan rehellisyyden ja luotettavuuden sekä alalle soveltuvuuden jatkuvuutta.

Eräänlaiseksi ajantasaiseksi valvontamenettelyksi voidaan katsoa myös korttien kaksoiskappaleiden hakemista koskeva vaatimus silloin, kun toimija on suorittanut korttiin merkittäviä, voimankäyttövälineiden kantamiseen liittyviä koulutuksia.

Vastaava hoitaja on vastuussa siitä, että voimankäyttövälineitä ei anneta sellaisten vartijoiden tai järjestyksenvalvojien kantoon, joilta kertauskoulutukset ovat jääneet suorittamatta. Omavalvonnan valvominen poliisin toimesta voidaan katsoa erääksi ajantasaisen valvonnan muodoksi. Jälkikäteistä valvontaa ovat henkilökohtaisten hyväksymisten peruuttamiset määräajaksi tai kokonaan tai kirjallisten varoitusten antaminen.

Valvontaviranomaisen ohjaus

Valvonnan lisäksi poliisin tulisi antaa ohjausta. Vaikka ohjauksen laatua ei hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa perustella, tulisi Poliisihallituksen antaa alaisensa poliisihallinnon (poliisilaitokset) lisäksi ohjeita esimerkiksi vastauksien tai lausuntojen muodossa yksittäistapauksissa ohjausta pyytäville turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijoille ja muille alan toimijoille sekä kansalaisille.

Silloin, kun asia koskee rikosilmoitusta, tutkintapyyntöä tai kanteluun rinnastettavaa asiaa, Poliisihallitus ohjaa kansalaista kääntymään tilanteesta riippuen joko vastaavan hoitajan tai tapahtumapaikan poliisilaitoksen puoleen.