Eduskunnan oikeusasiamiehen (EOA) ratkaisujen perusteella yksityisen turvallisuusalan valvonta on poliisilta jäänyt vajavaiseksi. Näin voidaan päätellä tuoreista ratkaisuista 24.9.2024, EOAK/5805/2023 ja 18.9.2024, EOAK/816/2023, EOAK/1287/2023 ja EOAK/1288/2023. Käsittelemme yhdessä Vesa Ellosen kanssa tässä blogissa näitä ratkaisuita.
Sisäministeriön ja Poliisihallituksen EOA:lle antamien lausuntojen perusteella kontrollia yksityisten elinkeinonharjoittajien toimintaan tuskin, hivenen sarkastiseksi tulkittavaa vanhaa sananlaskua mukaillen, virkatyössä tavoitellaankaan. Eivät EOA:nkaan kehotukset missään tapauksessa kontrolliin yletä.
Viranomaisten oikeudet ja velvollisuudet sekä toimivalta valvoa ja tarvittaessa puuttua yksityiseen elinkeinonharjoittamiseen, siis yleensä liiketoimintaan, onkin yksi lain yksityisistä turvallisuuspalveluista keskeisimmistä kysymyksistä. Toinen on yksityisen ja julkisen turvallisuusalan yhteistyön ja samalla viranomaisvalvonnan välinen suhde. Kuinka lähellä tai kaukana valvojan on oltava, jotta metsä erottuu puilta tai käsillä olevassa asiassa sopivammin alus merestä?
Ensimmäinen ratkaisu perustuu EOA:n oma-aloitteiseen valvontaan, jota hänen virastonsa suoritti yksityisellä turvallisuusalalla tapahtumiltaan poikkeuksellisen tapahtumarikkaan vuoden 2023 vuoksi. Ratkaisu koskee otsikkonsa mukaisesti yksityisen turvallisuusalan valvonnan ohjausta, valvontaa ja kehittämistä Poliisihallituksessa.
Toinen, useammasta kantelusta tehty yhdistetty ratkaisu koskee järjestyksenvalvontaa aluksilla. Syvällisemmin siinä on selvitetty matkustajalaivojen järjestyksenvalvojien käyttämiä säilöönottotiloja ja säilössä pitämisen käytänteitä sekä niihin kohdistuvaa viranomaisvalvontaa.
EOA:n selvitysten mahdolliset seuraamukset
EOA:n ankarin keino puuttua lainvastaiseen toimintaan on virkasyyte. EOA voi antaa virkamiehelle myös huomautuksen. Tavallisimmin hän ilmaisee käsityksensä menettelyn lainvastaisuudesta tai laiminlyönnistä ja muistuttaa lainmukaisesta tavasta toimia. Molemmissa käsillä olevissa tapauksissa EOA kiinnitti poliisihallinnon eri viranomaisten huomiota havaitsemiinsa puutteisiin ja virheellisyyksiin.
EOA voi vaihtoehtoisesti todeta, ettei selvitetyssä asiassa ole menetelty virheellisesti. Seuraamusten lisäksi EOA voi myös tehdä esityksen havaitsemansa virheen korjaamiseksi. Hän voi myös kiinnittää valtioneuvoston huomiota säännöksissä havaitsemiinsa puutteisiin. Toisessa, laivojen järjestyksenvalvontaa koskevassa tapauksessa EOA antoi ohjeita sekä virheiden korjaamistavasta että esitti käsityksensä lainsäädännön korjaamistarpeista.
Laivojen putkat hyväksymättä
Vaikka EOA toteaa, ettei selvitysaikana laivojen putkiin ole menehtynyt ketään. Valvojan (järjestyksenvalvojat) valvonnalla on merkitystä, kuten myös sillä, kuka (Poliisihallitus) ja miten ohjaa ja valvoo valvojaa (paikallispoliisia). Sitä mieltä on ainakin valvojan valvojan valvoja, eli kolmannen portaan valvoja EOA.
EOA:n suorittaman selvityksen perusteella aluksilla tapahtuvaa järjestyksenvalvontatoimintaa on valvottu varsin heikosti. Erityisen moitittavana EOA pitää sitä, että poliisi ei ollut tarkastanut tarkastuksen kohteena olleen aluksen säilytystiloja ja hyväksynyt niitä ennen niiden käyttöönottoa, vaikka laki tätä ehdottomasti vaatii. EOA ohjaa, että tämä asia tulisi viipymättä korjata.
Poliisi onkin jo ryhtynyt valvontatoimiin. EOA:n mielestä on myös varmistettava, että tilojen hyväksymiskriteerit ovat valtakunnallisesti yhtenäiset, mikä edellyttää Poliisihallituksen ohjeistusta. Lisäksi EOA:n käsityksen mukaan säilöönottoilmoitukset on vaadittava toimitettavaksi poliisille valvontaa varten. Asia ei ole volyymiltään aivan vähäinen, koska esimerkiksi selvityksen kohteena olleella yhdellä laivalla tehtiin noin 400 säilöönottoa vuodessa.
Lisäksi hieman lievemmin muotoiltuna EOA kiinnitti valvontaviranomaisten huomiota puutteisiin aluksien järjestyksenvalvojien valvonnasta. Johtopäätöksenään hän toteaa, että aluksille määrättyjen järjestyksenvalvojien toiminta on pitkälti jäänyt valvonnatta.
EOA:n käsityksen mukaan puutteet valvonnassa johtuvat muun ohella siitä, että järjestyksenvalvojan asettaminen aluksillekaan ei edellytä poliisin lupaa eikä siitä tarvitse edes ilmoittaa poliisille. Näin ollen poliisilla ei ole automaattisesti ollut tiedossa, mille aluksille on määrätty järjestyksenvalvojia ja keitä he ovat.
EOA kysyy: Onko yksityisen turvallisuusalan valvonta ja ohjaus poliisihallinnossa liian hajanaista ja vastaako kukaan valvonnan ja ohjauksen kokonaisuudesta?
Poliisin yksityiseen turvallisuusalaan kohdistama valvonta vaikuttaa EOA:lle annettujen selvitysten perusteella ensinäkemältä kovin paperinmakuiselta. Valvontatoiminta vaikuttaa painottuvan ennakolliseen valvontaan, eli elinkeinolupiin ja henkilökohtaisiin hyväksymisiin (kortit).
Valvontaresurssien niukkuuden ja valvottavan alan laajuuden vuoksi ennakollinen valvonta on varmasti tärkeää. Käsillä olevissa EOA:n ratkaisuissa kysytään kuitenkin sitä, kuka ensinnäkin tekee ja toiseksi kuka ohjaa ja valvoo ajantasaista valvontaa.
Silloin kyse on esimerkiksi alan toimijoiden lakisääteisten raporttien tarkastamisesta, elinkeinonharjoittajien toiminnan tarkastamisesta (esimerkiksi edellä käsiteltyjen alusten säilöönottotilojen tarkastuksista) sekä reagoimisesta kansalaisten tekemiin valituksiin, kanteluihin ja tutkintapyyntöihin.
Ajankohtaisesta valvonnasta vastaa pääsiassa paikallispoliisi, jota Poliisihallituksen turvallisuusalan valvonta (Mikkelissä) tässä tehtävässä ohjaa. Myös jälkikäteinen valvonta, eli esimerkiksi vartijoiden, järjestyksenvalvojien ja turvasuojaajien hyväksymisten peruuttaminen, on paikallispoliisin vastuulla.
Poliisihallitus vastaa
Turvallisuusalan valvontayksikön EOA:lle antaman lausunnon perusteella se valvoo poliisilaitosten yksityisen turvallisuusalan valvontatoimintaa muun muassa osana turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijoihin kohdistettavaa toimipaikkatarkastusprosessia. Poliisilaitokset toimittavat toimipaikkatarkastuksesta laatimansa pöytäkirjat valvontayksikölle, missä pöytäkirjat tarkastetaan.
Mikäli tarkastuksessa tulee ilmi poliisilaitoksen tarkastustoiminnasta tai pöytäkirjan täyttämisestä joitain huomioita / korjattavia asioita, niin valvontayksikössä ryhdytään asian edellyttämiin toimenpiteisiin (ohjaus, neuvonta, pöytäkirjan korjauskehotus).
EOA:n johtopäätökset
Vastoin Poliisihallituksen lupahallinnon vastuualueen lausuntoa, EOA toteaa ratkaisussaan, että sen yksityisen turvallisuusalan valvontaan ja ohjaukseen ei näytetä erityisesti panostettavan.
EOA:n ohjauksen perusteella käynnissä olevassa valvonnan kehittämistyössä tulisi muun muassa selkiyttää vastuunjakoa ja vastuuta valvonnan kokonaisuudesta Poliisihallituksessa, lupahallinnon vastuualueen resurssit tulisi turvata siten, että sillä on aito mahdollisuus ohjata, valvoa ja kehittää yksityisen turvallisuusalan valvontaa sekä yksityisen turvallisuusalan valvonnan resurssit ja osaaminen tulisi turvata myös poliisilaitoksilla.
Kokoavia johtopäätöksiä
Näitä EOA:n ratkaisuja tarkasteltaessa on huomioitava, että ne koskevat hyvin eritasoisia asioita. Valvonnan kokonaisuutta koskeva ensimmäinen ratkaisu on luonteeltaan yleinen. Alusten säilöönottotilojen toiminnallinen valvonta on alan sisällä erityiskysymys. Sen osalta voidaan havaita, että ennakollisen valvonnan ja ajantasaisen valvonnan välillä on katkos.
Tässä poikkeustilanteessa voisi EOA:n osoittamalla tavalla olla merkitystä sillä, että valvovalla poliisilla olisi ajantasainen tieto aluksella toimivista järjestyksenvalvojista. Tiedolla olisi merkitystä, koska he käyttävät poikkeuksellisen jäykkää toimivaltaa, säilöönotto-oikeutta (tosin aluksen päällikön luvalla), joka voi kestää yli vuorokaudenkin. Tätä henkilötietoa ei ole, koska järjestyksenvalvojat asettavan varustamon ei tarvitse heitä ilmoittaa.
Jos samojen järjestyksenvalvojien väärinkäytöksistä tulisi jatkuvasti ilmoituksia, voitaisiin ajantasaista valvontaa kohdistaa muutoin resurssia vievässä valvontakohteessa, aluksilla. Valvonta olisi silti erityistaitoja edellyttävä taitolaji sitä suorittavalle poliisille. Kohdehenkilöiden valitusten todennäköisyys kasvaa täysin oikeinkin toimivien järjestyksenvalvojien osalta tapahtumien määrän ollessa suuri. Ruotsinlaivojen legendan mukaan siellä sattuu ja tapahtuu, mikä on olennainen osa niiden viehätystä.
Sen sijaan, jos ilmoitusvelvollisuus laajennettaisiin koskemaan kaikkia järjestyksenvalvojan asettajia, esimerkiksi ravintoloita ja yleisötilaisuuksia, menettäisi henkilötieto varsin todennäköisesti toimijoiden suuren määrän ja liikkuvuuden vuoksi merkityksensä. Kymmenien tuhansien henkilöiden seurantaan poliisille tuskin saadaan resurssia.
Varsin todennäköisesti resurssi olisi poliisin muun toiminnan huomioiden myös väärin käytettyä, elleivät kehittyvät rekisterit ja tekoäly pian ratkaise valvonnan haasteita. Emme malta olla muistuttamatta, että olemme useita kertoja esittäneet, että ammattimainen järjestyksenvalvonta tulisi eriyttää harrastustoiminnasta alan kehittymiseen ja kehittämiseen liittyvien muiden perusteiden ohella valvonnan tarkoituksenmukaiseksi kohdistamiseksi.
EOA:n molemmat selvitykset ovat laaja-alaisia ja syviä. Ne perustuvat osaltaan valvontakohteina olleiden korkeiden viranomaisten omiin selvityksiin EOA:n esittämistä kysymyksistä. Yksityisen turvallisuusalan valvonnan kehittämisessä on siten syytä huomioida EOA:n ratkaisut. Lainsäädäntöehdotukset ovat rakentavia, eivätkä EOA:n esittämässä muodossa ole laajoja, vaan pikemminkin pienimuotoisia tarkennuksia olemassa olevaan sääntelyrunkoon.